Решение Забайкальского краевого суда от 03.04.2014 по делу N 3-4/2014 <О признании недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пунктов 1, 2, 5 части 1 и части 2 статьи 3 Закона Забайкальского края от 26.12.2011 N 616-ЗЗК "Об отдельных вопросах реализации Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления алкогольной продукции" на территории Забайкальского края">

ЗАБАЙКАЛЬСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 3 апреля 2014 г. по делу № 3-4/2014

Забайкальский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Васильевой Т.И.,
при секретаре П.,
с участием прокурора прокуратуры Забайкальского края Шипицына М.В.,
представителя заявителя ООО "П" Ф.,
представителя Законодательного Собрания Забайкальского края К.Е.,
представителей Губернатора Забайкальского края С., К.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью "П" о признании недействующей в части статьи 3 Закона Забайкальского края от 26 декабря 2011 года № 616-ЗЗК "Об отдельных вопросах реализации Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" на территории Забайкальского края",

установил:

Закон Забайкальского края от 26 декабря 2011 года № 616-ЗЗК "Об отдельных вопросах реализации Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" на территории Забайкальского края" (далее также - Закон № 616-ЗЗК) принят Законодательным Собранием Забайкальского края 14 декабря 2011 года, подписан Губернатором Забайкальского края 26 декабря 2011 года, опубликован в газете "Забайкальский рабочий" от 29 декабря 2011 года № 255 (25968).
Статьей 1 Закона Забайкальского края от 20 декабря 2013 года № 912-ЗЗК (принят Законодательным Собранием Забайкальского края 18 декабря 2013 года, подписан Губернатором Забайкальского края 20 декабря 2013 года, опубликован в газете "Забайкальский рабочий" 24 декабря 2013 № 241 (26459)) внесены изменения в статью 3 "Дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции" Закона Забайкальского края "Об отдельных вопросах реализации Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" на территории Забайкальского края" (далее - Закон № 912-ЗЗК).
Открытое акционерное общество "П" обратилось в Забайкальский краевой суд с заявлением о признании недействующей статьи 1 Закона № 912-ЗЗК в части, вносящей изменения в статью 3 Закона Забайкальского края № 616-ЗЗК.
В ходе рассмотрения дела в порядке правопреемства была осуществлена замена заявителя на общество с ограниченной ответственностью "П", требования заявителя были изменены.
Согласно измененным требованиям заявитель просит признать статью 3 Закона Забайкальского края от 26 декабря 2011 года № 616-ЗЗК "Об отдельных вопросах реализации Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" на территории Забайкальского края" недействующей в части:
запрета розничной продажи алкогольной продукции ежедневно с 21 часа до 10 часов по местному времени (пункт 1 части 1 статьи 3);
запрета розничной продажи алкогольной продукции в праздничные дни: Международный день защиты детей (1 июня), День молодежи (27 июня), День знаний (1 сентября), первый день начала занятий в образовательных организациях, а также в устанавливаемые органами местного самоуправления День города, День поселка, День села и дни проведения выпускных мероприятий в образовательных организациях (последний звонок, выпускной вечер) (пункт 2 части 1 статьи 3);
запрета розничной продажи алкогольной продукции в торговых объектах, находящихся в зданиях, в которых расположены студенческие общежития (пункт 5 части 1 статьи 3).
Кроме того, заявитель просит признать недействующей часть 2 статьи 3 указанного закона, согласно которому на территории Забайкальского края не допускается розничная продажа алкогольной продукции, осуществляемая организациями, и розничная продажа пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, осуществляемая индивидуальными предпринимателями, при оказании этими организациями и индивидуальными предпринимателями услуг общественного питания, в случае если не соблюдены следующие условия: 1) наличие на предприятии общественного питания производства, реализации и организации потребления продукции общественного питания; 2) наличие в помещении для обслуживания потребителей на предприятии общественного питания не менее 8 столов и не менее 32 посадочных мест, оборудованных для обслуживания потребителей; 3) наличие туалетов, раковин для мытья рук посетителей. Совмещение туалетов для персонала и посетителей не допускается.
В обоснование своих требований заявитель ссылается на то, что пункты 1 и 2 части 1 статьи 3 Закона № 616-ЗЗК противоречат абзацам первому и второму пункта 5 статьи 16 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (далее - Федеральный закон № 171-ФЗ), поскольку запрет на продажу алкогольной продукции с 21 часа до 10 часов, а также в определенные в законе дни не содержит каких-либо исключений, в то время как федеральное законодательство устанавливает исключения из ограничений времени розничной продажи в отношении торговых точек, осуществляющих розничную реализацию алкогольной продукции с оказанием услуг общественного питания, и магазинов беспошлинной торговли.
Пункт 5 части 1 статьи 3 Закона № 616-ЗЗК также противоречит статье 16 Федерального закона № 171-ФЗ, так как устанавливает не дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, а запрет на розничную продажу на территории Забайкальского края в отдельных видах торговых точек. Кроме того, данная норма противоречит требованиям пункта 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ "О защите конкуренции" о недопустимости создания конкурентных преимуществ к доступу на товарный рынок отдельных видов торговых точек.
Часть 2 статьи 3 Закона № 616-ЗЗК содержит дополнительные требования к торговым точкам, реализующим алкогольную продукцию при оказании услуг общественного питания, в то время как установленные в абзацах третьем, пятом и седьмом пункта 2 статьи 16 Федерального закона № 171-ФЗ общие ограничения розничной торговли не распространяются на розничную продажу пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи при оказании услуг общественного питания вне зависимости от характера деятельности соответствующего предприятия общественного питания, а также в магазинах беспошлинной торговли. Кроме того, введенные законом субъекта Российской Федерации требования к торговым объектам не соответствуют требованиям, предъявляемым к предприятиям общественного питания ГОСТ Р 50762-2007. Согласно установленным стандартам к предприятиям общественного питания могут относиться предприятия, не осуществляющие производство на месте, а также без организации потребления продукции общественного питания; допускается наличие предприятий общественного питания различных типов (кроме ресторанов) с вместимостью зала не более 16 мест с прибавлением к наименованию приставки "мини"; требования о наличии туалетов и раковин для мытья рук ко всем предприятиям общественного питания не предъявляются.
По мнению заявителя, оспариваемые положения также противоречат:
пункту "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации, согласно которому установление правовых основ единого рынка отнесено к вопросам исключительной компетенции Российской Федерации;
статье 1 Гражданского кодекса РФ, так как указанные ограничения не введены Федеральным законом и не связаны с обеспечением безопасности, защитой жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей;
подпунктам "а", "б" пункта 4 части 1 статьи 15 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", в соответствии с которыми органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в частности запрещается принимать нормативные правовые акты, предусматривающие установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров между субъектами Российской Федерации, между муниципальными образованиями в границах субъекта Российской Федерации; введение ограничений продажи отдельных видов товаров на территориях субъектов Российской Федерации, территориях муниципальных образований в границах субъектов Российской Федерации;
пункту 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ "О защите конкуренции", поскольку создает дискриминационные условия и дает для хозяйствующих субъектов, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции, включая пиво и пивные напитки, а также сидр, пуаре, медовуху, при оказании услуг общественного питания, отвечающих требованиям Закона № 616-ЗЗК, конкурентное преимущество при осуществлении ими розничной продажи алкогольной продукции;
пункту 1 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
В судебном заседании представитель ООО "П" Ф. уточненные требования поддержала, дала пояснения, аналогичные изложенным в заявлениях.
Представитель Законодательного Собрания Забайкальского края К.Е. с заявлением ООО "П" не согласилась, представила письменные возражения, пояснила, что оспариваемые положения закона приняты в соответствии с абзацем вторым пункта 5 статьи 16 Федерального закона № 171-ФЗ, предусматривающим право органов государственной власти субъектов Российской Федерации на установление дополнительных ограничений времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции. Установленные ограничения по времени и условиям розничной продажи алкогольной продукции по своему содержанию в полной мере соответствуют действующему федеральному законодательству. Заявитель не является организацией, оказывающей услуги общественного питания, следовательно, его права и свободы не затрагиваются, что указывает на отсутствие у ООО "П" права обращаться в суд с настоящими требованиями.
Представители Губернатора Забайкальского края С., К.А. с заявлением ООО "П" не согласились, представили письменные возражения на заявление, поддержали пояснения, данные представителем Законодательного Собрания Забайкальского края, дополнительно указали, что закон принят в пределах полномочий Забайкальского края, ограничение потребления (распития) алкогольной продукции осуществляется в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, оспариваемые положения касаются всех хозяйствующих субъектов, соответственно, доводы об ограничении конкуренции не обоснованы.
Заслушав участвующих в деле лиц, заключение прокурора, полагавшего требования заявителя подлежащими частичному удовлетворению, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии со статьей 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации организация, считающая, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются ее права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Согласно представленным в дело материалам ООО "П" осуществляет реализацию своей продукции на территории Забайкальского края через дистрибьюторскую сеть, а значит установление в Забайкальском крае дополнительных ограничений времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции затрагивает интересы общества.
В соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Правовые основы производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничения потребления (распития) алкогольной продукции в Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 22 ноября 1995 года № 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции".
Абзацем вторым пункта 1 статьи 1 указанного Федерального закона установлено, что государственное регулирование производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничение потребления (распития) алкогольной продукции осуществляются в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, экономических интересов Российской Федерации, обеспечения безопасности указанной продукции, нужд потребителей в ней, а также в целях контроля за соблюдением законодательства, норм и правил в регулируемой области.
Согласно статье 3 Федерального закона № 171-ФЗ законодательство о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов и нормативных правовых актов Российской Федерации, а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Таким образом, вопросы в названной сфере находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а правовое регулирование осуществляется федеральными законами, нормативными правовыми актами Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Статьей 5 Федерального закона № 171-ФЗ установлены исключительные полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а в статье 6 перечислены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Помимо этого органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены правом устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полный запрет на розничную продажу алкогольной продукции (абзац второй пункта 5 статьи 16).
Из изложенного следует, что законодательный орган Забайкальского края наделен компетенцией по регулированию общественных отношений, связанных с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и с ограничением потребления (распития) алкогольной продукции путем принятия законов и иных нормативных правовых актов в пределах, установленных Федеральным законом № 171-ФЗ.
Регулируя общественные отношения в области производства и оборота алкогольной продукции и вводя ограничения по ее потреблению (распитию), федеральный законодатель установил общие требования к розничной продаже и потреблению (распитию) алкогольной продукции (статья 16 Федерального закона № 171-ФЗ).
Так, в пункте 5 данной статьи установлены ограничения времени розничной продажи алкогольной продукции, согласно которым не допускается розничная продажа алкогольной продукции с 23 часов до 8 часов по местному времени, за исключением розничной продажи алкогольной продукции, осуществляемой организациями, и розничной продажи пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, осуществляемой индивидуальными предпринимателями, при оказании такими организациями и индивидуальными предпринимателями услуг общественного питания, а также розничной продажи алкогольной продукции, осуществляемой магазинами беспошлинной торговли.
Из содержания указанной нормы следует, что для предприятий общественного питания и магазинов беспошлинной торговли из установленного ограничения времени розничной продажи алкогольной продукции сделано исключение и на них его действие не распространяется.
Предусмотрев в абзаце втором пункта 5 статьи 16 указанного закона право субъектов Российской Федерации на установление дополнительных ограничений времени продажи алкогольной продукции, включая полный запрет, федеральный законодатель не предоставил им право отменять либо приостанавливать действие оговоренных им исключений.
Воспользовавшись своим правом на установление дополнительных ограничений времени розничной продажи алкогольной продукции, региональный законодатель в пунктах 1, 2 части 1 статьи 3 Закона Забайкальского края № 616-ЗЗК установил запрет продажи: ежедневно с 21 часа до 10 часов по местному времени; в праздничные дни: Международный день защиты детей (1 июня), День молодежи (27 июня), День знаний (1 сентября), первый день начала занятий в образовательных организациях, а также в устанавливаемые органами местного самоуправления День города, День поселка, День села и дни проведения выпускных мероприятий в образовательных организациях (последний звонок, выпускной вечер). При этом предусмотренные Федеральным законом № 171-ФЗ исключения им оговорены не были, каких-либо отсылочных и (или) бланкетных норм закон в данной части не содержит, а значит, следует полагать, что ограничения времени были установлены для всех без исключения лиц, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции.
Между тем, распространение ограничения времени розничной продажи алкогольной продукции организациями и индивидуальными предпринимателями, оказывающими услуги общественного питания, и магазинами беспошлинной торговли, не соответствует приведенным выше положениям Федерального закона.
Суд не может согласиться с позицией представителей заинтересованных лиц, согласно которой установленные Законом Забайкальского края ограничения времени розничной продажи алкогольной продукции следует применять в совокупности с ограничениями и исключениями, установленными Федеральным законом, то есть при применении пунктов 1, 2 части 1 статьи 3 Закона № 616-ЗЗК следует руководствоваться также абзацем первым пункта 5 статьи 16 Федерального закона № 171-ФЗ, поскольку она противоречит требованиям ясности и правовой определенности, а также содержанию оспариваемых норм.
Таким образом, пункты 1, 2 части 1 статьи 3 Закона № 616-ЗЗК в части, допускающей установление ограничения времени розничной продажи алкогольной продукции, осуществляемой организациями, и розничной продажи пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, осуществляемой индивидуальными предпринимателями, при оказании такими организациями и индивидуальными предпринимателями услуг общественного питания, а также при розничной продаже алкогольной продукции, осуществляемой магазинами беспошлинной торговли, нельзя признать соответствующими федеральному законодательству, в указанной части они подлежат признанию недействующими.
Согласно оспариваемому заявителем пункту 5 части 1 статьи 3 Закона № 616-ЗЗК на территории Забайкальского края не допускается розничная продажа алкогольной продукции в торговых объектах, находящихся в зданиях, в которых расположены студенческие общежития.
Данная норма также не может быть признана соответствующей федеральному законодательству в силу следующего.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, в связи с чем она может быть признана недействующей.
Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" предусматривает, что одной из основных мер профилактики коррупции является антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов (статья 6).
Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
В соответствии подпунктом "в" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, является выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).
Федеральный законодатель, определяя места, в которых розничная продажа алкогольной продукции не допускается, установил запрет розничной продажи алкогольной продукции в образовательных организациях и на прилегающих к ним территориях (абзац второй пункта 2 статьи 16 Федерального закона № 171-ФЗ).
В соответствии с пунктом 18 статьи 2 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании) образовательной организацией является некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана.
Образовательная организация может иметь в своей структуре различные структурные подразделения, обеспечивающие осуществление образовательной деятельности с учетом уровня, вида и направленности реализуемых образовательных программ, формы обучения и режима пребывания обучающихся (филиалы, представительства, отделения, факультеты, институты, центры, кафедры, подготовительные отделения и курсы, научно-исследовательские, методические и учебно-методические подразделения, лаборатории, конструкторские бюро, учебные и учебно-производственные мастерские, клиники, учебно-опытные хозяйства, учебные полигоны, учебные базы практики, учебно-демонстрационные центры, учебные театры, выставочные залы, учебные цирковые манежи, учебные танцевальные и оперные студии, учебные концертные залы, художественно-творческие мастерские, библиотеки, музеи, спортивные клубы, студенческие спортивные клубы, школьные спортивные клубы, общежития, интернаты, психологические и социально-педагогические службы, обеспечивающие социальную адаптацию и реабилитацию нуждающихся в ней обучающихся, и иные предусмотренные локальными нормативными актами образовательной организации структурные подразделения) (часть 2 статьи 27 Закона об образовании).
Таким образом, понятие "образовательная организация" включает в себя и такое ее структурное подразделение как общежитие.
Следовательно, установленный Федеральным законом запрет на розничную продажу алкогольной продукции в образовательных организациях имеет общий характер и распространяется на все структурные подразделения такой организации, включая прилегающие к ним территории, без какого-либо ограничения.
Законодательный орган Забайкальского края, установив запрет на розничную продажу в торговых объектах, находящихся в зданиях, в которых расположены студенческие общежития, фактически ввел не дополнительное ограничение мест розничной продажи, а повторил уже действующий в силу норм федерального законодательства запрет.
Вместе с тем, в связи с установлением региональным законодателем более узкого запрета, касающегося зданий студенческих общежитий, возникла неопределенность правового регулирования.
Так, в ходе рассмотрения дела представители заявителя и заинтересованных лиц пояснили, что установленный Федеральным законом запрет на розничную продажу алкогольной продукции в образовательных организациях распространяется не на все их структурные подразделения, а лишь на те здания и сооружения, в которых непосредственно осуществляется образовательный процесс. По мнению представителей заинтересованных лиц, поскольку в студенческих общежитиях непосредственно образовательная деятельность не осуществляется, субъекты Российской Федерации вправе устанавливать в данной области дополнительный запрет на розничную продажу алкогольной продукции.
Между тем, приведенная позиция лиц, участвующих в деле, основана на неправильном толковании норм федерального законодательства и фактически позволяет осуществлять розничную продажу алкогольной продукции в зданиях, в которых расположены структурные подразделения образовательных учреждений, непосредственно не осуществляющие образовательную деятельность, но ее обеспечивающие (интернаты, столовые, библиотеки, музеи, клубы и пр.).
Утверждение представителя Законодательного Собрания Забайкальского края о том, что установленный федеральным законодательством запрет на продажу алкогольной продукции в образовательных организациях, распространяющийся на их структурные подразделения, не касается торговых точек, расположенных в этих же зданиях или пристройках к ним, опровергается положением абзаца второго пункта 2 статьи 16 Федерального закона № 171-ФЗ, согласно которому розничная торговля алкогольной продукцией запрещена как в зданиях, в которых расположены образовательные организации, так и на прилегающих к ним территориях.
Таким образом, проведенное в оспариваемой норме отграничение студенческих общежитий от иных структурных подразделений образовательных организаций послужило основанием для его неправильного толкования правоприменителем и фактически привело к сужению установленного федеральным законодательством запрета на розничную продажу в образовательных организациях, что следует признать коррупциогенным фактором, допускающим возможность необоснованного применения исключений из общих правил (подпункт "в" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов).
При таком положении пункт 5 части 1 статьи 3 Закона № 616-ЗЗК нельзя признать соответствующим требованиям правовой определенности, в связи с чем он подлежит признанию недействующим.
Изучив содержание оспариваемой заявителем части 2 статьи 3 Закона № 616-ЗЗК, содержащей запрет на розничную продажу алкогольной продукции, осуществляемую организациями, и розничную продажу пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, осуществляемую индивидуальными предпринимателями, при оказании этими организациями и индивидуальными предпринимателями услуг общественного питания, при несоблюдении указанных в ней условий, и сопоставив ее с нормами федерального законодательства, суд также приходит к выводу о ее несоответствии действующему законодательству.
Согласно указанной норме к условиям, при которых предприятие общественного питания вправе осуществлять розничную продажу алкогольной продукции, региональный законодатель отнес наличие на предприятии общественного питания производства, реализации и организации потребления продукции общественного питания (п. 1); наличие в помещении для обслуживания потребителей на предприятии общественного питания не менее 8 столов и не менее 32 посадочных мест, оборудованных для обслуживания потребителей (п. 2); наличие туалетов, раковин для мытья рук посетителей (совмещение туалетов для персонала и посетителей не допускается) (п. 3).
Предусмотрев указанные условия, законодательный орган, согласно позиции, озвученной представителями заинтересованных лиц, исходил из необходимости установить запрет розничной продажи алкогольной продукции в закусочных, рюмочных и прочих небольших заведениях, формально предоставляющих услуги общественного питания, но фактически осуществляющих круглосуточную продажу алкогольной продукции.
Вместе с тем, наличие у субъекта Российской Федерации права на установление подобных ограничений вызывает сомнения, поскольку несоответствие предприятия общественного питания его назначению должно устраняться иными средствами.
Помимо этого, указанная позиция не соответствует содержанию оспариваемой нормы, из которой усматривается следующее.
Установив в пункте 1 части 2 статьи 3 Закона № 616-ЗЗК запрет на розничную продажу алкогольной продукции, осуществляемую организациями, и розничную продажу пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, осуществляемую индивидуальными предпринимателями, при оказании этими организациями и индивидуальными предпринимателями услуг общественного питания, при отсутствии производства, реализации и организации потребления продукции общественного питания, региональный законодатель не учел положения федерального законодательства.

В соответствии с ГОСТ Р 60647-2010 "Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги общественного питания. Термины и определения" (утв. приказом Росстандарта от 30.11.2010 № 576-ст) под услугой общественного питания понимается результат деятельности предприятий общественного питания (юридических лиц или индивидуальных предпринимателей) по удовлетворению потребностей потребителя в продукции общественного питания, в создании условий для реализации и потребления продукции общественного питания и покупных товаров, в проведении досуга и в других дополнительных услугах (п. 40).
Предприятиями общественного питания являются такие предприятия, которые предназначены для производства, реализации и (или) организации потребления продукции общественного питания, включая кулинарную продукцию, мучные кондитерские и булочные изделия (п. 3.1 ГОСТ Р 50762-2007 "Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги общественного питания. Классификация предприятий общественного питания" (утв. приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 27.12.2007 № 475-ст).
В разделе 4 ГОСТ Р 50762-2007 установлена классификация предприятий общественного питания в зависимости от характера их деятельности, согласно которой в отдельную группу выделяют предприятия, организующие производство, реализацию продукции общественного питания и обслуживание потребителей с потреблением на месте и на вынос (вывоз) с возможностью доставки. К указанной группе относятся рестораны, кафе, бары, закусочные, столовые, предприятия быстрого обслуживания, кофейни.
Совпадение понятийного аппарата, приведенного в ГОСТ и использованного в оспариваемой норме, указывает на то, что региональный законодатель фактически разграничил предприятия общественного питания по характеру их деятельности и разрешил розничную продажу алкогольной продукции только приведенными выше предприятиями общественного питания, наложив запрет на совершение розничной торговли предприятиями, организующими производство продукции общественного питания с возможностью доставки потребителям; предприятиями, организующими реализацию продукции общественного питания (магазины кулинарии, буфеты, кафетерии, предприятия мелкорозничной торговой сети); предприятиями выездного обслуживания; предприятиями, организующими доставку и обслуживание потребителей в номерах гостиниц и других средствах размещения.
Изложенное свидетельствует о том, что установленный запрет нельзя отнести ни к ограничениям мест, ни к ограничениям условий розничной продажи алкогольной продукции. Оспариваемая норма фактически определяет виды предприятий общественного питания, в которых разрешена реализация алкогольной продукции, что не входит в круг полномочий субъекта Российской Федерации.
Между тем, представители заинтересованных лиц такое толкование принятой нормы исключают, настаивают на том, что региональным законодателем было установлено именно условие розничной продажи алкогольной продукции, которое не основано на классификации предприятий общественного питания.
При таком положении суд приходит к выводу о наличии в оспариваемой норме неясности относительно объема установленных ограничений и порядка их соблюдения, которая выявляется при системном толковании положений действующего законодательства. Неоднозначное толкование названной нормы указывает на наличие в ней коррупциогенного фактора, устанавливающего для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, в виде выборочного изменения объема прав.
Касательно пунктов 2 и 3 части 2 статьи 3 Закона Забайкальского края № 616-ЗЗК следует отметить следующее.
В данных пунктах установлены требования к помещениям (торговым объектам), используемым предприятиями общественного питания при розничной продаже алкогольной продукции, а именно: в них должно быть не менее 8 столов и не менее 32 посадочных мест, оборудованных для обслуживания потребителей; должны иметься туалеты, раковины для мытья рук посетителей.
При этом в приведенной норме не содержатся указания на виды торговых объектов, к которым предъявляются данные требования, что свидетельствует об их распространении как на стационарные, так и на нестационарные торговые объекты.

В соответствии с абзацами тринадцатым, двадцать вторым статьи 5 Федерального закона № 171-ФЗ к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции относятся определение комплекса мер по защите здоровья и прав потребителей этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также установление требований ко всем производственным, складским помещениям и стационарным торговым объектам, используемым для производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, отнесено ***.
Таким образом, установление требований к стационарным торговым объектам находится в исключительном ведении Российской Федерации.
Что касается требований к нестационарным торговым объектам, в которых разрешена розничная продажа алкогольной продукции с содержанием не более 16,5 процента объема готовой продукции, а также пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, предприятиям общественного питания, а также магазинам беспошлинной торговли, то федеральным законодателем они не установлены. При этом право на установление таких требований в компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации не передавалось (статья 6 Федерального закона № 171-ФЗ).
Из изложенного следует, что законодательный орган субъекта Российской Федерации в соответствии с предоставленными ему пунктом 5 статьи 16 Федерального закона № 171-ФЗ полномочиями вправе предусмотреть дополнительные ограничения условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, однако не вправе устанавливать требования к стационарным, а также нестационарным торговым объектам, используемым при осуществлении розничной продажи алкогольной продукции, в том числе предприятиями общественного питания. В связи с нарушением Законодательным Собранием Забайкальского края пределов своей компетенции указанные выше положения закона следует признать противоречащими федеральному законодательству.
Следует отметить, что разделом 6 ГОСТ Р 50762-2007 "Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги общественного питания. Классификация предприятий общественного питания" установлены требования, предъявляемые к предприятиям общественного питания. Среди этих требований не содержится требование о количестве в помещении столов и посадочных мест, хотя имеются их иные характеристики (материал, качество отделки). Указанные стандарты к числу предъявляемых к предприятиям требований относят наличие туалетов, в том числе отдельных для посетителей и персонала, раковин для мытья рук, и распространяют их действие на все предприятия общественного питания, за исключением магазинов кулинарии.
Выводы о том, что оспариваемыми положениями установлены именно требования к торговым объектам, а не условия розничной продажи алкогольной продукции, помимо приведенного выше дополнительно подтверждаются следующим.
В пункте 6 статьи 16 Федерального закона № 171-ФЗ содержатся требования ко всем стационарным торговым объектам, в которых может осуществляться розничная продажа алкогольной продукции (за исключением пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи) в городских и сельских поселениях, а также к стационарным объектам, в которых осуществляется розничная продажа пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи (за исключением предприятий общественного питания). Так, стационарные торговые объекты, в некоторых случаях имеющие площадь не менее определенной в законе, и складские помещения должны находиться в собственности, хозяйственном ведении, оперативном управлении или в аренде, срок которой определен договором и составляет один год и более, должны быть оснащены контрольно-кассовой техникой.
Приведенные в данном пункте требования к стационарным торговым объектам и складским помещениям устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Несмотря на то что положения части 6 статьи 16 Федерального закона № 171-ФЗ не распространяются на предприятия общественного питания, осуществляющие розничную продажу пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, следует отметить, что они распространяются на предприятия общественного питания, реализующие иную алкогольную продукцию, и сформулированные в данном пункте требования к торговым объектам по своему характеру сходны с установленными региональным законодателем требованиями к помещениям (торговым объектам) предприятий общественного питания.
Кроме того, вывод о том, что в оспариваемой норме установлены именно требования к торговым объектам, вытекает из объяснений представителей заинтересованных лиц о том, что установленные ими условия направлены на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия граждан.
Следует отметить, что установление санитарно-эпидемиологических требований в соответствии с абзацем восьмым статьи 5 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" также отнесено к полномочиям Российской Федерации.
Оснований полагать, что часть 2 статьи 3 Закона Забайкальского края № 161-ЗЗК противоречит абзацам третьему, пятому, седьмому, десятому пункта 2 статьи 16 Федерального закона № 171-ФЗ, предусматривающим исключения из некоторых установленных ограничений для предприятий общественного питания, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции с содержанием не более 16,5 процента объема готовой продукции, пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, а также магазинов беспошлинной торговли, не усматривается, поскольку Федеральный закон № 171-ФЗ не предусматривает обязательного установления исключений из предусмотренных региональным законодателем дополнительных ограничений условий и мест розничной продажи алкогольной продукции.
В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ определено, что в случае противоречия оспариваемого нормативного правового акта или его части федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Принимая во внимание изложенное, суд полагает необходимым признать недействующими пункты 1, 2 части 1 статьи 3 Закона Забайкальского края от 26 декабря 2011 года № 616-ЗЗК "Об отдельных вопросах реализации Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" на территории Забайкальского края" в части, допускающей установление ограничения времени продажи алкогольной продукции при розничной продаже алкогольной продукции, осуществляемой организациями, и розничной продаже пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, осуществляемой индивидуальными предпринимателями, при оказании такими организациями и индивидуальными предпринимателями услуг общественного питания, а также при розничной продаже алкогольной продукции, осуществляемой магазинами беспошлинной торговли, а также признать недействующими пункт 5 части 1, часть 2 статьи 3 Закона Забайкальского края от 26 декабря 2011 года № 616-ЗЗК "Об отдельных вопросах реализации Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции".
При этом доводы заявителя о нарушении нормами Закона Забайкальского края № 616-ЗЗК положений Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" подлежат отклонению.
Федеральным законодательством субъектам Российской Федерации разрешено устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции вплоть до полного запрета на розничную продажу алкогольной продукции.
Установление законодательным органом субъекта Российской Федерации ограничений времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции вплоть до полного запрета нельзя отнести к положениям, нарушающим права заявителя в сфере предпринимательской деятельности по сравнению с другими хозяйствующими субъектами и ограничивающим конкуренцию на территории Забайкальского края.
Поскольку Закон Забайкальского края от 26 декабря 2011 года № 616-ЗЗК "Об отдельных вопросах реализации Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" на территории Забайкальского края" принят по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и может быть проверен в процедуре конституционного судопроизводства, оспариваемые нормы в соответствии с абзацем первым пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" признаются недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь статьями 194 - 199 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

заявление общества с ограниченной ответственностью "П" удовлетворить частично.
Признать недействующими со дня вступления решения в законную силу пункты 1, 2 части 1 статьи 3 Закона Забайкальского края от 26 декабря 2011 года № 616-ЗЗК "Об отдельных вопросах реализации Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" на территории Забайкальского края" в части, допускающей установление ограничения времени розничной продажи алкогольной продукции, осуществляемой организациями, и розничной продажи пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, осуществляемой индивидуальными предпринимателями, при оказании такими организациями и индивидуальными предпринимателями услуг общественного питания, а также при розничной продаже алкогольной продукции, осуществляемой магазинами беспошлинной торговли.
Признать недействующими со дня вступления решения в законную силу пункт 5 части 1, часть 2 статьи 3 Закона Забайкальского края от 26 декабря 2011 года № 616-ЗЗК "Об отдельных вопросах реализации Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции".
Сообщение о решении суда по настоящему делу опубликовать в газете "Забайкальский рабочий".
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы (представления) через Забайкальский краевой суд.
Решение изготовлено в окончательной форме 08.04.2014.

Судья
Т.И.ВАСИЛЬЕВА


------------------------------------------------------------------